Jak wynika z opublikowanego w 2016 roku raportu Naczelnej Izby Kontroli Bariery w procesie przygotowania i realizacji inwestycji drogowych „bariery utrudniające proces budowy dróg krajowych spowodowane były przede wszystkim niestabilnością Programu Budowy Dróg Krajowych oraz niedostosowaniem organizacyjnym GDDKiA do powierzonych jej działań, w tym niedostatecznym nadzorem nad przygotowaniem zadań inwestycyjnych. Bezpośrednim skutkiem powyższych barier były m.in. przerwy w realizacji inwestycji, utrata środków finansowych, błędy we wnioskach o wydanie decyzji administracyjnych oraz w dokumentacji projektowej, a także przypadki niedostatecznego rozpoznania geologicznego terenu budowy. Przeszkody występujące w procesie inwestycyjnym generowały wysokie koszty oraz miały wpływ na opóźnienia w budowie dróg”.
Eksperci zwrócili uwagę przede wszystkim na brak spójnego systemu gromadzenia i przetwarzania danych na temat przebiegu i realizacji inwestycji, brak odpowiedniego systemu informatycznego, który monitorowałby rozliczenia za roboty budowlane, co mogło też być przyczyną podwójnego wypłacania wynagrodzeń za wykonane prace, spowodowanego solidarną odpowiedzialnością inwestora i wykonawcy wobec podwykonawców. Dopiero w kwietniu 2014 roku w GDDKiA wprowadzono system informatyczny ułatwiający prowadzenie dokumentacji projektowej.NIK zwrócił też uwagę na braki kadrowe w GDDKiA.
Brak skutecznej reakcji na te problemy spowodował:
- błędy we wnioskach o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wskutek których wydłużył się proces wydawania decyzji administracyjnych, niezbędnych do rozpoczęcia budowy dróg;
- błędy lub braki w dokumentacji projektowej, które stwierdzono dopiero na etapie realizacji inwestycji – w efekcie niejednokrotnie trzeba było wstrzymywać prowadzone prace, co wydłużało czas realizacji inwestycji i generowało dodatkowe koszty;
- niewystarczające rozpoznanie geologiczne terenu inwestycji, którego konsekwencją był wzrost kosztów (w trzech skontrolowanych inwestycjach – łącznie o prawie 47 mln zł) i wydłużenie czasu budowy drogi;
- niedostateczne rozpoznanie terenu inwestycji pod względem archeologicznym;
- nieuzgodnienie odpowiednich kwestii z dysponentami infrastruktury technicznej, wskutek czego na etapie planowania i projektowania inwestycji powstały utrudnienia przy usuwaniu kolizji w tym zakresie;
- niewystarczający nadzór nad przebiegiem prac budowlano-montażowych i niedostateczne zabezpieczenie interesów inwestora.
Brak ciągłości koncepcji w uchwalanych programach budowy dróg utrudniał z kolei sprawną realizację inwestycji drogowych. Konieczność odstąpienia od prac lub przerwy w rozpoczętych inwestycjach i będące ich konsekwencją straty finansowe nie należały do rzadkości. Błędy na poziomie planowania utrudniały też koordynację prac planistycznych i realizację zadań związanych z przygotowaniem inwestycji oraz zapewnieniem ciągłości ich finansowania. Zdarzało się też, że GDDKiA w wyniku zmiany koncepcji przebiegu dróg krajowych musiała korygować treść wniosków w trakcie trwania postępowań administracyjnych, co znacznie je wydłużało.
Jak wynika z raportu opracowanego przez zespół ekspertów Multiconsult Polska pt. „25 lat budowy autostrad w Polsce”, na opóźnienia w budowie dróg miały też wpływ niejednoznaczność przepisów prawnych oraz ustanawianie obszarów chronionych na terenach realizowanych lub przygotowywanych inwestycji. Te utrudnienia o charakterze prawnym i administracyjnym powodowały m.in.: wzrost kosztów inwestycji wskutek zmiany przepisów bądź wysokości stawek podatkowych (VAT), konieczność przeprowadzenia dodatkowych konsultacji społecznych dotyczących przebiegu dróg krajowych, a w konsekwencji wydłużenie procesu przygotowania inwestycji, przeciąganie się postępowań administracyjnych i opóźnienia w procesie przygotowania inwestycji, a także konieczność wstrzymywania prowadzonych prac budowlanych, dokonywania zmian w zatwierdzonych projektach budowlanych oraz wykonania dodatkowych prac.
„Trzeba jednak przyznać, że władze państwowe i GDDKiA wyciągnęły wnioski z błędów tego okresu i obecnie jesteśmy o wiele lepiej przygotowani do prawidłowego wykorzystania środków z nowej perspektywy finansowej. Zmiany w ustawie PZP doprowadziły do doprecyzowania definicji rażąco niskiej ceny i do częstszego korzystania z tego narzędzia przy eliminowaniu wykonawców, którzy w warunkach rynkowych nie są w stanie należycie zrealizować inwestycji” – podsumowuje Renata Mordak, dyrektor Pionu Transportu w Multiconsult Polska sp. z o.o.
W opinii ekspertów Multiconsult Polska niezbędne jest zapewnienie ciągłości planowania i zadbanie o realny czas realizacji projektów, koordynacja inwestycji liniowych drogowych i kolejowych, tak aby zapewnić możliwości transportu ludzi i towarów, ustabilizowanie wymagań odnoszących się do projektantów i wykonawców. Istotne jest również ujednolicenie podejścia ze strony organów administracji, ograniczenie wymagań administracyjnych i formalnych w trakcie realizacji projektu, zapewnienie odpowiedniego czasu na analizy wstępne, przygotowanie projektów, analizy środowiskowe i społeczne, a także zmiana podejścia do wyboru wykonawców, rezygnacja z kryterium „wyłącznie ceny” oraz likwidacja fikcyjnych kryteriów pozacenowych, takich jak gwarancje, które powodują, że wszyscy uczestnicy przetargu deklarują te same warunki i tym samym jedynym kryterium staje się cena. Niezwykle ważne jest także dopuszczenie negocjacji i wyboru opartego na wartości merytorycznej i finansowej oferty (np. Best Value Procurement).
Zdaniem Tomasza Tengli kierownika Działu Drogowego Multiconsult Polska, głównym źródłem patologii, która ma miejsce na rynku nadzorów, jest brak możliwości wyrobienia sobie marki. W wielu innych krajach również często decyduje cena, ale wystarczy, że dana firma nie wykona prawidłowo swojej pracy – i nie chodzi tu o referencje, lecz o zadowolenie klienta – a już ma bardzo utrudnioną możliwość startowania w przetargach.
„Jako Multiconsult Polska mamy nadzieję, że PZP będzie nadal ewoluowało i że w końcu Skarb Państwa dostrzeże znaczenie marki i wiarygodności w usługach konsultingowych i zda sobie sprawę, że wygrywanie poniżej 75%-80% budżetu powoduje po prostu spadek jakości wykonywanych usług. Liczymy również, że w końcu pojawi się możliwość negocjowania z zamawiającym” – dodaje Tomasza Tengli, kierownika Działu Drogowego, Multiconsult Polska.
Nie bez znaczenia jest szersze stosowanie pozacenowych kryteriów wyboru oferty. Wcześniej GDDKiA często wybierała kompletnie fikcyjne kryterium, np. terminu gwarancji, w którym każdy wskazywał maksimum. Obecnie cena to już tylko 60% wagi w wyborze, a pozostałe 40% zależne jest od innych kryteriów, takich jak szorstkość i równość nawierzchni przekraczającej wymogi postawione przez GDDKiA, wykorzystanie lokalnych materiałów czy skrócenie czasu na wykonanie zlecenia. W tym zakresie wciąż jednak konieczne są dalsze działania” – podsumowuje Renata Mordak, dyrektor Pionu Transportu w Multiconsult Polska sp. z o.o.
źródło: Multiconsult
